严防“外国势力”干涉？印度非政府组织又逢“寒冬”

　　1月7日，印度德里市民正在接受新冠病毒检测采样。（新华社/路透/图）

　　2022年1月1日起，至少6003家印度非政府组织(NGO)被踢出注册组织名单，它们被指未能遵守《外国捐助监管法》(FCRA)。

　　登记在册的名单骤然减少了四分之一，在印度的非政府组织迎来又一场“寒冬”。

　　非政府组织风声鹤唳，多数印度民众沉默无声

　　“现在，非政府组织在印度并不是一个受欢迎的词汇，它意味着敏感甚至阴谋。”劳拉·辛格（Lauren Sigh）原本是一名律师，后来成为一家为受性侵者以及性工作者提供法律援助和社会救助的非政府组织的成员。

　　不论促进社会公平正义，还是在减少贫困、提高识字率、提供干净的水源以及公共卫生救助等领域，非政府组织在印度的社会发展历程中都起到了不可忽略的作用。

　　但多次就性剥削和人口贩运发声，劳拉·辛格所在的非政府组织却被指有辱“国家名誉”，因此，也被当局依照《外国捐助监管法》踢出了注册组织名单。

　　“这项立法正在以生命为代价。”另一家非政府组织ANT的联合创办人梁慧萍（Jennifer Liang）也公开表示不满。

　　在接受英国广播公司（BBC）《新闻之夜》（Newsnight）采访时，梁慧萍指责印度当局阻止其所在的非政府组织ANT发放制氧机，也无法在德里开设新银行账户，因为这些资金和制氧机来自外国捐助，属于《外国捐助监管法》的监管和禁止范围。

　　当前，印度正经历着一场严重的公共医疗卫生危机。据印度卫生部2022年1月26日发布的数据，该国累计新冠肺炎确诊病例已经超过4000万例，累计死亡则高达49.11万例。

　　“尽管做出了很多贡献，但几乎没有人注意到非政府组织的健康存在与社会进步的关联性。”劳拉·辛格抱怨说，非政府组织很少得到来自社会的同情和声援。

　　不少非政府组织风声鹤唳，多数印度民众却沉默无声，这可能与印度独特的社会结构有关。在印度社会，印度教族群一直占主流，他们对外来的非政府组织冲击其主导地位一直心怀芥蒂。

　　同时，多数受到非政府组织帮助者大都属于弱势和边缘群体，他们很难在由精英阶层和既得利益者主导的舆论场上发声。

　　遵循1860年英殖民时期颁布的《社团登记法》，印度的非政府组织开展活动并不需要进行注册登记，而进行登记只不过是为了获取某些资格或优惠待遇。

　　进行登记的流程也不复杂，只要具有7人及以上，就可以登记为社团。但非政府组织接受外国捐赠越来越受到严格的限制。

　　近年来，几乎每一次对非政府组织的管控都是沉默无声。2010年9月，印度政府修订《外国捐助监管法》(FCRA)，首次就非政府组织的资金来源和用途作出监管。

　　自莫迪2014年上任总理以来，印度政府对于非政府组织采取了更加警惕的态度。次年，莫迪政府修订《外国捐助监管法》，要求非政府组织定期提交财务报告。

　　2017年12月，莫迪政府又一次修订《外国捐助监管法》，强制要求非政府组织将外国捐助资金存放在印度国家银行指定的分支机构，并禁止非政府组织将多于20%的外国捐助资金用于行政支出。

　　在印度境内的非政府组织迎来第一场“寒冬”。据印度国家银行公布的数据，2010年至2017年间，共有18868家非政府组织的注册登记被取消，其收到的外国捐助资金也从2015-2016年度的1777.3亿卢比（约合人民币181.77亿元），骤降至2016-2017年度的649.9亿卢比。

　　从30年蜜月期到“水火不容”，印度严防外国势力干涉内政？

　　回顾印度政府与非政府组织的关系史，并不是一如当前的“水火不容”。自印度1947年8月独立后的近30年间，它与涉外非政府组织的关系一直和睦，印度也因此得到了大笔外国资金捐助。

　　进入1975年，印度进入政治社会动荡期。那一年，无党派政治人物J·P·纳拉扬发起了旨在推翻甘地政府的“全面革命”，经济上还出现了严重的金融危机，印度对外吞并邻国锡金也引起了外交反弹，尤其受到国际非政府组织的广泛谴责。

　　从此，印度政府与非政府组织的政策目标也存在很大偏差，双方出现对峙局面，1976年，《外国捐助监管法》出台，其初衷是确保外国资金不影响该国的政治和选举。

　　直到1991年，印度政府开始推行经济自由化改革，并开始放宽外国资金对本国的投资，双方的紧张关系有所缓和。冷战后，印度政府也逐渐走出过去担心被颠覆政权的思维，来自境外的各种捐助大量涌入印度。

　　但是，印度政府也开始在立法层面加强对非政府组织的监管，尤其是《外国捐助监管法》在2010年后三次修订，一次次地让印度政府与非政府组织关系处于对峙状态。

　　印度社会在开放与改革中日渐多元化，执政的印度人民党，推行相对保守的政治经济和社会政策，多种因素导致印度社会围绕种族平等、性别平等、宗教自由、环境保护的纷争加剧，这也成为众多非政府组织竞逐的领域。

　　莫迪政府对非政府组织的监管又开始走上“回头路”。1976年出台的《外国捐助监管法》只适用于政党、民选议员、候选人与司法人员。2010年的修订版则将适用范围拓宽到“从事任何带有政治意图的行动的组织”。

　　这意味着，工会、农渔民等产业行业组织以及有关妇女、种姓、社会与宗教等议题的社会组织都在新修订的《外国捐助监管法》监管之列。

　　“包山包海”式的适用范围，让监管权力扩张到社会的每一个角落。据《印度时报》报道，2012年到2017年，有两万多家非政府组织被印度政府撤销许可证，它们被认定为“违法收受带有政治目的的外国资金”。

　　这包括美国福特基金会。1952年，福特基金会就开始在印度运营，从农业领域“绿色革命”到城市规划和良善治理都有其身影。2015年4月，印度政府将福特基金会列入国家安全监控名单。

　　“真正关心社会福利的活动家，不应该威胁国家安全和国家利益。”当时，印度内政部指责福特基金会多次资助古吉拉特邦一家名为Sabrang的非政府组织。

　　该组织领导人赛塔尔瓦德（Teesta Setalvad）多次指责莫迪要为2002年的一起“宗教屠杀”事件负责。

　　这一轮审查中，来自基督教、伊斯兰教的多家社会组织也遭到禁止或限制。绿色和平组织印度分部也因反对核能政策以及关注女性与少数族裔权利而被印度政府认定“损害国家利益”“外国势力干涉内政”。

　　随着印度经济的发展，采矿、石油化工等产业也是遍地开花，环境污染和生态破坏日益严重。因此，在一些核电开发、道路建设和矿产开采等项目引发广泛的抗议活动中，非政府组织起到了重要的领导组织和动员作用。但在印度政府眼中，这些环保组织往往也是“反对发展的组织”。

　　从“报复性执法”“选择性执法”到打压异己？

　　不仅是境外色彩组织，在审查中，多家印度本土非政府组织也受到整肃。

　　成立于2004年的印度公共卫生基金会（Public Health Foundation of India）颇具盛名，它由印度政府卫生和家庭福利部召集成立，一直与政府保持着良好的互动合作关系。

　　但2016年11月，该组织在世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方会议期间公开反对执政党的烟草政策。不久，印度公共卫生基金会就被该国内政部以违反《外国捐助监管法》为由吊销接受外资的许可。

　　印度政府因此被质疑为“报复性执法”，《印度斯坦时报》还曝光了该国政府的“选择性执法”。2015年，印度人民党被曝光曾接受一家名为Vedanta Resources公司的捐款。

　　尽管印度人民党辩解称Vedanta Resources公司为印度公民所有，不应该被视为“外资企业”。但是，只许州官放火不许百姓点灯，印度政府的“双重标准”依旧受到质疑。

　　德里高等法院最终作出裁定，印度国会以及印度人民党违反《外国捐助监管法》，该法明文规定“注册于境外的组织均属外资”。

　　吃了“哑巴亏”之后，占议会多数席位的印度人民党决定修改《外国捐助监管法》。不过，修法行动也得到反对党的高度支持。英国《卫报》披露说，这是因为印度政治圈超过80%的资金来源都缺乏详细记录。

　　不论执政党还是反对党，在修法问题上都达成了短暂的利益同盟。2017年12月，新修订的《外国捐助监管法》，不仅将政党从该法案的适用对象中移除，甚至还允许外国企业匿名对印度政党进行捐款。

　　“这让人联想到裁判员，不仅上场踢球，踢输了就开始修改规则。”劳拉·辛格不无讽刺地说，整部《外国捐助监管法》条文中充斥着“公共利益”“国家经济利益”等模糊的词汇，为一些政客提供了上下其手的空间。

　　联合国人权事务高级专员米歇尔•巴切莱特•赫里亚(Michelle Bachelet Jeria)稍早前也表示担忧，“基于定义模糊的‘公共利益’而开展的行动，以及模糊的定义极易让法律受到滥用。”

　　对于非政府组织的监管和打压，却受到了印度教民族主义者的欢迎。多年来，收受外国捐款数额较多的非政府组织，大多数都具有基督教等宗教背景，这被印度教民族主义者视为支持“分离主义与破坏印度文化”。

　　在印度的政坛上，莫迪之所以能够迅速崛起，很大程度上就被认为他奉行印度教民族主义路线。2017年6月，在莫迪访问以色列前夕，多家亲人民党的印度媒体呼吁，要借鉴以色列对非政府组织的管控经验，避免印度重蹈“新殖民主义”覆辙。

　　当前，印度的主体民族印度斯坦族仅占总人口的46.3%，以宗教区分人口则可以构成统治的多数基础。其中，印度教教徒占印度总人口的79.7%，其余分别为穆斯林、基督教教徒、锡克教徒等。

　　多元社会的“黏合剂”

　　尽管让印度政府感到如芒刺在背并多次加强监管，该国的非政府组织依旧很活跃，宗教类非政府组织大约占整个非政府组织的35%。

　　印度有“NGO热土”之称， 印度有记载的志愿服务和非政府组织历史可以追溯到公元前1500年。从吠陀时期到佛教时期，印度教、佛教等宗教就鼓励个人为社会服务。

　　在1600年开始沦为英国的殖民地之前，印度的社会公共服务很大程度上是由国家、宗教和非政府组织共同承担，从济贫、救灾、医疗到文化教育都闪现着非政府组织的身影。

　　从18世纪后期到1947年，印度沦为殖民地，它的非政府组织发展与政治社会变革和民族独立运动紧密相连，“圣雄”甘地倡导的非暴力不合作运动及其领导的民族独立运动，就倡导社区自治、平等教育、妇女权利等理念。

　　时至今日，印度政府内务部预计该国有三百多万家注册和非注册非政府组织，其中有2万多家都接受境外资金的捐赠，它们被认为是印度多元社会的象征。

　　“不仅语言和信仰多元化，印度还面临着贫富分化、种姓制度、宗派林立的多元局面，整个社会充斥着张力，而非政府组织正是这个社会不至于崩溃的黏合剂，才能够确保社会在各种矛盾中表现得稳定、包容、安宁。”劳拉·辛格（Lauren Sigh）说。

　　2022年1月21日，新德里的最低气温已经降至10摄氏度以下，三四十个孩子仍趴在台阶上学习写字，这是一家非政府组织的“街巷办学”的教学现场，墙壁就是黑板，狭窄的街巷就是教室。

　　儿童失学和童工问题已经困扰印度多年。据国际劳工组织统计，印度大约有5600万名失学儿童，其中，大约1010万人沦为童工。一家非政府组织则估计，印度目前大约有1.5亿名失学儿童。

　　南方周末特约撰稿 唐迎露